Bilhões do orçamento federal estão sendo usados por deputados e senadores em gastos como obras, compra de equipamentos e procedimentos de saúde com pouca transparência.

Isso é o que ficou conhecido como Orçamento Secreto.

Ele começou em 2020, veio acompanhado de suspeitas de corrupção em gastos superfaturados como compra de tratores, obras em escolas, exames médicos e já é arma na campanha.

“Fizeram um tremendo carnaval com mensalão e hoje estão aprovando um Orçamento Secreto, que é a maior excrescência da política orçamentária deste país. Onde o presidente não tem poder sobre o Orçamento. É a Câmara dos Deputados e meia dúzia de deputados que dirigem o Orçamento”. disse Lula.

Bolsonaro tenta se distanciar.

“Orçamento Secreto: eu vetei, o Parlamento derrubou o veto. É lei. O seu partido, Lula, votou para derrubar o veto no tocante ao Orçamento Secreto. Não tenho nada a ver com isso”. Disse Bolsonaro

Como o Orçamento Secreto surgiu?

Começando, então, pela origem do Orçamento Secreto. Todo ano o Congresso aprova uma lei com a previsão de gastos do governo no ano seguinte, a chamada Lei Orçamentária Anual. Ela estabelece, por exemplo, qual será a verba de cada ministério.

Parte dessas despesas é obrigatória, como o salário dos servidores, e outra parte é discricionária, ou seja, o governo vai decidir em que programas ou obras vai aplicar os recursos.

Além disso, tem uma parte do orçamento que fica na mão do Congresso. E isso não é novidade. Há muitos anos existem as chamadas emendas parlamentares, em que deputados e senadores destinam recursos federais para investimentos em sua base eleitoral.

Antes, o grosso dos recursos controlados pelo Congresso eram usados por meio das emendas individuais. Nesse caso, os valores são distribuídos igualmente entre os parlamentares e há total transparência sobre qual deputado ou senador usou cada recurso e para qual finalidade.

E, desde 2015, essas emendas são impositivas, ou seja, o governo é obrigado a liberar esses recursos. Em 2022, por exemplo, o valor total das emendas individuais é R$ 9 bilhões, sendo R$ 17,6 milhões para cada parlamentar.

O que mudou então a partir do Orçamento de 2020?

Em 2019, durante a elaboração da Lei Orçamentária de 2020, o Congresso decidiu, digamos assim, bombar um outro tipo de emenda parlamentar, as chamadas emendas de relator-geral. Elas já existiam, mas eram usadas apenas para ajustes de quantias baixas no Orçamento.

Em 2019, porém, o Congresso decidiu alocar R$ 30 bilhões para essas emendas de relator-geral, retirando uma fatia grande do orçamento que era gerida pelos ministérios e passando para o Parlamento.

Ou seja, o Executivo perderia o controle de R$ 30 bilhões do Orçamento para o Congresso. O relator é o parlamentar responsável por fazer a versão final da proposta de Lei Orçamentária que é, então, votada pelo Congresso, após o governo enviar uma proposta inicial.

Essa versão final costuma ser elaborada em negociação com o Palácio do Planalto e as lideranças dos partidos que atuam no Parlamento. Diferentemente das emendas individuais, em que cada congressista escolhe para onde vai o dinheiro, no caso das emendas do relator é ele que centraliza as demandas dos parlamentares e envia para os ministérios executarem os gastos, numa negociação que passa pelos principais caciques do Congresso, em especial os presidentes da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG).

No orçamento de 2022, o relator é o deputado Hugo Leal, do PSD do Rio de Janeiro. Essas emendas, portanto, tiram poder do presidente e dos ministérios para gerir parte do orçamento e centralizam esse poder entre líderes do Congresso.

É por isso que Lula chamou Bolsonaro de "bobo da corte" na entrevista ao Jornal Nacional, ironizando o fato de ele ter perdido poder para os parlamentares. Agora, embora sejam os parlamentares que passaram a decidir como vão gastar os recursos do Orçamento Secreto, é o governo que dita o ritmo de liberação desse dinheiro.

Isso acontece porque as emendas do relator não são impositivas, ou seja, sua execução não é obrigatória como as emendas individuais. Com isso, explica a cientista política Beatriz Rey, a liberação das verbas acaba servindo como moeda de negociação com o Congresso em votações importantes.

Foi o caso da proposta de emenda constitucional que permitiu aumentar o Auxílio Brasil para R$ 600 pouco antes da eleição.

O que Bolsonaro tem a ver com isso?

Bolsonaro vetou os R$ 30 bilhões que haviam sido alocados nas emendas de relator na Lei Orçamentária de 2020. No entanto, quando há um veto do presidente, o Parlamento pode depois derrubar esse veto em uma nova votação.

Diante desse risco, o governo aceitou negociar com os parlamentares e o acordo final foi a divisão dos recursos. Com isso, em março de 2020, o Congresso manteve o veto de Bolsonaro, mas o Palácio do Planalto enviou três projetos de lei mantendo cerca de metade dos R$ 30 bilhões sob controle do relator do Orçamento.

Segundo parlamentares, esse acordo foi feito nos bastidores com o então ministro da Secretaria de Governo, Luiz Eduardo Ramos, que hoje comanda outra pasta, a Secretária-geral da Presidência da República.

Publicamente, Bolsonaro negava ter negociado com o Congresso, o que irritou muitos parlamentares.

Nós vamos manter o veto 52, só que, nos três PLNs, o senhor Presidente da República, em vários dispositivos, está mandando para cá aquilo que ele vetou. Ele fala uma coisa publicamente, e manda para o Congresso Nacional aquilo que ele condena. disse Randolfe Rodrigues, senador (REDE/AP)

Depois disso, bilhões do Orçamento continuaram sendo reservados para as emendas do relator nos anos seguintes. Em 2022, são R$ 16,5 bilhões. Para 2023, o próprio governo sugere R$ 19,4 bilhões para essa finalidade. O valor está na proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias para o próximo ano enviada por Bolsonaro ao Congresso no dia 31 de agosto.

Para a cientista política Beatriz Rey, o presidente é no mínimo conivente com o chamado Orçamento Secreto e tem se beneficiado dele para compor sua base no Congresso.

“Bolsonaro, qual é o cargo dele? ele é presidente da República. Se o Congresso criou, ele foi eleito com um discurso anticorrupção. Quer dizer: ele não faz nada? Ele deixa rolar?

Então, mesmo que o Congresso tenha criado, o que não é o caso, porque ele participou, ele pode ser acusado de ser conivente. Ele tem esse argumento, mas é como se ele se colocasse à parte do sistema político., né? Ele não é, ele faz parte do sistema político ``. disse a cientista política Beatriz Rey. 

Você deve estar se perguntando: como o Congresso conseguiu trazer para si um controle orçamentário tão grande?

Vale lembrar que Bolsonaro se elegeu em 2018 com um discurso crítico à política tradicional. Ele atacava os partidos do chamado Centrão e dizia que não faria indicações políticas para os ministérios.

No primeiro ano do seu governo, Jair Bolsonaro manteve uma postura publicamente agressiva em relação ao Congresso, mas a partir de 2020 isso começou a mudar. Naquele ano, Bolsonaro se viu acuado por dezenas de pedidos de impeachment e pelo avanço das investigações sobre o suposto esquema de rachadinha que teria sido operado no antigo gabinete de deputado estadual do hoje senador Flávio Bolsonaro.

A situação ficou especialmente delicada para a família presidencial em junho de 2020, quando o ex-assessor de Flávio, Fabrício Queiroz, foi preso após ser encontrado pela polícia na casa do advogado de Jair Bolsonaro, Frederick Wassef. Queiroz é acusado de ser o operador do suposto esquema de rachadinha, em que funcionários fantasmas do gabinete do filho do presidente devolveriam parte de seus salários.

Eles negam qualquer irregularidade. Mas foi nesse contexto que Bolsonaro passou de crítico a aliado do Centrão, um conjunto de partidos que juntos têm maioria no Congresso e são acusados de apoiar qualquer governo em troca de cargos e verbas.

Segundo a cientista política Beatriz Rey, o presidente precisava de apoio no Congresso para evitar um processo de impeachment. E o Orçamento Secreto se tornou um elemento fundamental dessa equação. 

Eu acho que nesse momento do Queiroz é um momento de inflexão. Ele começa a perceber que ele pode sofrer um processo de impeachment. Ele não vai procurar, pra mim, ele não vai procurar uma relação com o Congresso porque ele quer ter uma relação com o Congresso, que até então ele estava fazendo um presidencialismo plebiscitário.

Ele jogava para a opinião pública. Ele dizia que só o que ele precisava era só o apoio da opinião pública. Ele, ele criticava tanto o Congresso quanto o Judiciário, principalmente o STF, a partir desse momento não, ele traz o centrão, ele constrói uma relação ali, o orçamento secreto é a cola para essa relação. E ele deixa de atacar o Congresso. disse  Beatriz Rey.

Para o especialista em contas públicas Leonardo Ribeiro, consultor do Senado, o chamado Orçamento Secreto foi criado pelo Congresso em reação à decisão inicial de Bolsonaro de não aceitar indicações políticas para ministérios que gerenciam gastos importantes em todo o país.

Na avaliação de Ribeiro, como a classe política perdeu a gestão de parte do orçamento por meio do controle dos ministérios, lideranças do Congresso decidiram então trazer esse orçamento para dentro do Parlamento.

Ele lembra que no sistema brasileiro, conhecido como presidencialismo de coalizão, o presidente costuma formar sua base no Congresso negociando acesso a cargos e verbas federais. Ao romper com essa lógica no início do seu governo, Bolsonaro acabou provocando uma reação do Congresso, acredita o especialista.

Depois, porém, o presidente aceitou indicações políticas para diversos cargos de primeiro e segundo escalão. O senador Ciro Nogueira, por exemplo, do PP do Piauí, comanda uma das pastas mais importantes, a Casa Civil. Para Ribeiro, o governo que quiser reduzir o orçamento alocado nas emendas de relator, necessariamente terá que nomear ministros indicados por partidos.

O próximo presidente possivelmente vai ter que trazer mais políticos pra Esplanada (de Ministérios) se tentar diminuir esse orçamento, porque o Congresso vai, necessariamente, vai participar da gestão, ou via emendas ou via ministérios.

Tentar sair dessas dessa equação não funciona no Brasil. A gente teria que ter um outro sistema político, um outro arranjo institucional. disse Leonardo Ribeiro (especialista em contas públicas)

Entrando no terceiro ponto, vamos entender melhor as críticas ao Orçamento Secreto e as suspeitas de corrupção.

As principais são a falta de transparência e de planejamento no uso desses recursos. Segundo especialistas, isso acaba dificultando a fiscalização e, como consequência, facilita esquemas de corrupção. O Orçamento Secreto não tem nem três anos de duração e já houve uma série de denúncias reveladas pela imprensa brasileira, em especial pelo jornal O Estado de São Paulo, primeiro veículo a destrinchar o funcionamento das emendas de relator.

Em reportagem de maio de 2021, por exemplo, o jornal revelou que ao menos R$ 271,8 milhões foram usados para aquisição de tratores, retroescavadeiras e equipamentos agrícolas, em geral por valores bem acima dos previstos na tabela de referência para compras do governo, num indício de compras superfaturadas.

Já uma reportagem da revista Piauí mostrou como municípios do Maranhão inflaram artificialmente os números de atendimento pelo SUS para receber uma fatia maior das emendas do relator.

No final de agosto, a Justiça Federal do Maranhão bloqueou parte desse repasse de verbas. Após o Orçamento Secreto ser questionado no Supremo Tribunal Federal, a Corte determinou que o Congresso desse total transparência às emendas do relator.

Em resposta, a Comissão Mista de Orçamento criou um portal em que os pedidos passaram a ser registrados. Mas, para especialistas em transparência, a ferramenta ainda é insuficiente.

Um dos problemas apontados é que é possível inserir como autor do pedido não apenas nomes de parlamentares, mas também pessoas, entidades e órgãos de fora do Congresso.

A organização Contas Abertas fez um levantamento dos dados disponíveis e encontrou uma série de inconsistências. Por exemplo, emendas que somam cerca de R 4 bilhões são atribuídas a usuários externos.

Um deles estava identificado apenas como “assinante”. Essa pessoa anônima indicou R$ 23,6 milhões em emendas de relator.

Outra questão, acrescenta Gil Castello Branco, diretor do Contas Abertas, é que esses dados continuam fora dos sistemas que permitem fiscalizar melhor os gastos do governo federal, como Siga Brasil e Portal da Transparência.

Para além das denúncias de corrupção, os especialistas consideram grave a falta de planejamento no uso desses recursos. A distribuição é feita sem critérios objetivos e, embora alguns parlamentares de oposição também tenham tido acesso a parte das emendas de relator, o grosso do dinheiro costuma ir para a base de apoio do governo.

Na prática, cidades que têm maior carência para receber algum investimento em saúde e educação, por exemplo, acabam sendo preteridas em favor de outras em que determinados parlamentares têm mais votos.

“O Orçamento Secreto, balcaniza, pulveriza o dinheiro público, quebrando a racionalidade do planejamento de cada política pública, o que só os ministérios conseguem fazer em âmbito nacional ``. disse a procuradora do MP de contas de SP, Élida Graziane. 

Eu procurei a Secretaria de Comunicação da Presidência da República e as assessorias de Rodrigo Pacheco e Arthur Lira sobre as críticas às emendas do relator, mas os três optaram por não se manifestar.

A comparação entre Mensalão e Orçamento Secreto

Tanto um quanto o outro serviram para que o Palácio do Planalto construísse uma base de apoio no Congresso. Mas, segundo especialistas, há diferenças importantes entre eles.

No caso do Mensalão, o Ministério Público concluiu em 2012 que foram desviados ao menos R$ 101 milhões, por meio de fraudes envolvendo contratos de publicidade de órgãos públicos. O STF condenou integrantes da cúpula do PT por entender que esses recursos serviram para o pagamento de mesadas a parlamentares da base do governo.

Para a procuradora de Contas Élida Graziane, o Orçamento Secreto se assemelha, na verdade, a outro escândalo de corrupção, revelado em 1993 e conhecido como Anões do Orçamento. Naquele caso, parlamentares que comandavam a Comissão de Orçamento desviavam recursos de emendas em favor de entidades de assistência social criadas por eles mesmos.

Havia também emendas para obras superfaturadas em troca de propina paga por empreiteiras. O mensalão em si não é tão próximo (do Orçamento Secreto) porque se adotava a estratégia de entregar (o comando de) entidades da administração indireta para algum nível de administração de parlamentares que indicavam (pessoas para

esses cargos) e aí eles distribuiriam valores em específico para os parlamentares.

E, mesmo assim, aquilo que se desviou no âmbito do mensalão, (era) proporcionalmente muito menor do que o Orçamento Secreto. disse Élida Graziane

Já o consultor do Senado Leonardo Ribeiro considera complicado comparar o Mensalão e as emendas de relator, que ele chama de RP9, porque esse é o código que identifica essas despesas no Orçamento Federal.

Na avaliação dele, embora existam problemas nas emendas do relator, elas foram criadas dentro dos mecanismos fiscais previstos na Constituição e nas leis orçamentárias, que permitem ao Congresso dispor de emendas parlamentares.

Já o Mensalão, ressalta ele, era algo à margem da lei. Você pode até criticar o RP9, mas ele está dentro da LDO, dentro de um processo regulado. E, assim, você pode até aperfeiçoar a regulamentação, e deve, no sentido de qualificar o Congresso e deixar essa dotação mais eficiente.

Mas o Mensalão não estava num arranjo regulado. É um pouco complicado comparar os dois. disse Leonardo Ribeiro.

Espero que esse conteúdo tenha ajudado você a entender melhor o Orçamento Secreto e suas polêmicas.

Esse tema vai influenciar o seu voto? Conta pra gente aqui nos comentários. Obrigada e até a próxima.